数字货币犯罪风险的防范与应对

首页 > 币界资讯 > 币种知识 2020-06-17 18:00:46

在数字经济背景下，科技金融呈现出种种新模式。作为数字经济发展基石的数字货币必然是大国竞争的重点，它改变着人们对金融的认知方式，挑战着传统的金融运行模式。一些不法分子利用这一新生的科技金融模式在管理中的漏洞进行犯罪。通过分析数字货币的本质与特征，剖析数字货币涉及的各类犯罪风险，揭示数字货币犯罪治理中存在的困境，提出要通过完善立法，加强侦查与预防、完善监管体系和促进交流与合作等措施来防范数字货币运行中的各类风险。

随着数字经济的兴起，各国以区块链为底层技术的各类数字货币迅速发展起来并逐步渗入经济交往的各大领域，推动着数字经济的发展。2000年后，虚拟货币的快速发展逐渐引起了各国政府的高度关注。“2016年20国峰会上，习近平总书记提出全球数字经济发展问题，并且把数字金融列为重要议题。”[1]2016年以来，中国人民银行把发行数字货币作为今后工作的战略目标。中国人民银行副行长范一飞指出中国人民银行一直高度关注数字货币发展，并积极开展相关研究工作[2]。中国人民银行研究局局长王信指出要完善金融科技监管制度框架、发展监管科技，加强数字金融基础设施建设，同时进一步推动数字金融领域的国际协调与合作，提升我国在数字普惠金融领域的话语权[3]。但必须看到，由于数字货币的去中心化、可靠性、匿名性、跨国界性等特征，必然会大大增加各类违法犯罪的风险。由于目前相关的监管不配套，我国在2017年9月禁止了一切数字货币交易。虽然禁止了数字货币的交易，但并没有抹杀代表人类未来科技金融发展成就的数字货币的价值。据有关数据显示，我国目前仍然是世界上数字货币产出最多、交易最活跃的地区之一①。在当今全球科技金融创新日益发展并逐渐承认数字货币合法性的背景下，我国数字货币交易的恢复是必然的。因此，我国要尽快制定相应的法律法规进行严格监管。否则，监管方式的滞后将不可避免地影响我国金融市场的健康发展。目前，“世界上其他国家也在进行应对数字货币法律风险的反洗钱、反恐怖融资、税收征管等方面的治理探索，为我们提供了一定的治理经验”。我们应该正视数字货币的存在，尽快出台数字货币监管的相关法律法规，肯定数字货币的合法性并对数字货币在交易平台上的风险加强监管。目前，理论界关于数字货币的讨论主要集中在三个方面。一是关于数字货币的定义问题。时任中国人民银行数字货币研究所所长姚前指出，关于央行数字货币是什么的问题，各国中央银行都在积极探索。瑞典央行启动数字货币研究定义为“数字克朗”，即数字现金;英国银行对其的界定为与法定货币等价并且生息的数字货币;加拿大央行提出的定义强调其支付媒介功能;欧央行的提法则是数字基础货币[4]。刘津含、陈建认为，广义的数字货币泛指一切以电子形式存在的货币;狭义的数字货币指的是纯数字化的货币[5]。二是关于数字货币的合法性问题。中国人民银行副行长范一飞指出：数字货币是历史发展的必然，进入21世纪，互联网技术大行其道，建立在互联网和数字加密技术基础之上的数字货币水到渠成，一些国家的中央银行也正在积极研究探索法定数字货币的制度设计和关键技术[2];庄雷、赵成国认为，基于区块链技术的数字货币是继实物货币、金属货币和纸质货币后的又一货币形态[1]。姚前认为，法定数字货币是数字经济发展的基石，法定数字货币有助于数字经济提质增效，数字经济的发展需要数字金融，更需要法定数字货币[6]。三是关于数字货币的风险问题。刘新认为，发行数字货币将重塑整个经济金融体系，数字货币可能导致货币投放失控，引发整个经济金融体系的混乱[7];米晓文认为，监管主体的不确定性和数字货币缺乏透明度给数字货币使用者的权益保护造成明显漏洞，其中包括数字货币系统的风险、中介机构和服务提供商风险、诈骗风险以及交易不可逆所产生的风险等，要建立数字货币的风险评估模型[8];温信祥、陈曦认为，匿名的数字货币成为勒索攻击的最新犯罪工具，一定程度上助长了勒索病毒的泛滥[9];杨晓晨、张明指出比特币通过加密算法保持高度匿名性，保护个人财产私密性的同时，也为洗钱、贩毒、逃税等犯罪提供了温床[10]。

由于数字货币是科技金融发展背景下的新兴货币，人们对它的认识还有一个从现象到本质逐渐深化的过程。因此，如何认识数字货币，怎么规范数字货币，怎么对数字货币进行有效的引导和监管，是我国科技金融发展的重要课题。

一、数字货币的本质、发展态势及犯罪风险

目前数字货币尚无统一的定义标准，世界各国的官方文件中对于数字货币、虚拟货币、加密数字货币、数字代币等名称均有提及。与此同时，在我国也经常出现混用的情况。但从实质上来看，各国不同定义的数字货币的本质是相同的，即非官方主体发行的具有支付功能的数字化代币，它的本质还是货币。本文中所探讨的去中心化、可流通的数字货币也为此类型货币。但上述数字货币与传统货币、虚拟货币或电子货币仍存在本质不同。笔者认为：数字货币是一种依靠特定计算机算法产生的，通过竞争性记账、密钥验证等方法来保证去中心化安全运行的点对点加密数字交易工具。

（一）数字货币的特征

1.数字货币与传统货币的区别

第一，数字货币具有与金属货币不同的特征。金属货币是指由于技术发展和自身稀缺属性等原因，从商品中分离出来，固定充当等价物的流通物。金属货币具有易于分割、不易损毁、流通便捷的优势，且金属货币本身具有价值，因此，也具备储藏职能。而数字货币是由于计算机技术的发展，通过特定算法产生的数字交易工具。数字货币同样具有可分割、易保存、流通便捷的特点。但是，就数字货币本身而言并无价值，仅是一串储存在网络或者计算机中的数字代码，因此，数字货币不具备储藏职能。

第二，数字货币具有与纸质货币不同的特征。纸质货币是指由法律授权的主体发行的一种国家强制要求使用的价值符号，纸质货币本身是纸，不具有价值，但其价值来源于政府的信用背书和无限法偿性，因此，具有流通和支付职能。而数字货币是由私主体通过特定的电子计算范式经过大量运算产生的一串数字代码，本身也不具有任何价值。数字货币的发行和运行都脱离了以政府为中心的主体，其价值依赖于使用者的共同信心来支撑和由市场供求关系所决定。

2.数字货币与其他虚拟货币的区别

第一，数字货币具有与电子货币不同的特征。电子货币是指由经过法律授权的法定发行主体发行，并由国家信用作保障，是受中央人民银行监管的法定货币形式。简单来说，就是以银行为主的金融机构发行的、将纸质法定货币进行二进制数字化转化而成的电子数据。我国学界普遍认为：电子货币是法定货币的一种电子数据化表达，是一种数字化的支付手段，其价值与法定货币等同[13]。而数字货币是一种去中心化（即脱离国家信用作保障）的货币，其发行以密码学原理为基础，依赖于特定的电子计算范式，经过大量计算而产生，运行依赖于分布式的通用账本提供信用保障，其价值主要取决于使用者信心和市场供求关系，而不依赖于政府信用背书，具有较强的波动性。

第二，数字货币具有与虚拟货币不同的特征。虚拟货币的发行主体既发行货币又提供商品或服务，是仅在互联网领域流通的一种电子数据形式的网络虚拟支付工具。主要由“网络运行服务提供商发行，由其商业信用作保障，单向流通为主，主要用于向发行主体及其签约主体来购买商品或服务的二进制数据”[12]。其价值主要取决于发行主体的意志，与法定货币无固定对价关系。而数字货币的发行主体，只发行数字货币而不提供商品或服务，其流通范围横跨互联网领域和实体交易领域。它的“发行是由复杂的计算机算法生成的一串数字代码，其作为一种电子支付工具可以双向流通，通过汇率与法定货币进行直接兑换”[13]。

（二）数字货币发展态势及可能的犯罪风险

数字货币作为一种新兴事物引起了全球各国的持续关注，尤其近几年来，以比特币为代表的数字货币价值飙升更是引发了新一轮的投资热潮。但是，数字货币的去中心化、去身份化、无疆域化、交易便捷等众多特性也为网络洗钱等犯罪埋下了隐患。国际反洗钱金融行动特别工作组FTAF早在2014 年 6 月就已发布报告指出数字货币为恐怖活动融资、洗钱犯罪提供了绝佳的渠道，犯罪集团利用数字货币转移其分散在不同管辖区的资金，并很容易躲避政府执法机构及其他有关部门的监管[14]。

1.数字货币演变与发展历程

最早的数字货币理论由大卫·查姆（David Chaum）于1982 年提出，数字货币出现至今仅有二十多年的时间，但是剖析其发展历程可以发现，数字货币的演变大致可以分为三个历史阶段。

第一个阶段为“萌芽阶段”，即1982至2010年。1982年，密码朋克先驱者大卫·查姆提出了数字货币的概念，但数字货币并未在交易领域中推广开来。直到2008年10月31日中本聪提出了比特币理论，并于次年1月3日正式运行[15]。2010年5月22日，拉斯洛·汉耶茨使用1万个比特币订购了两个比萨，标志着比特币进入实体交易领域。

第二个阶段为“成长与发展阶段”，即2011至2017上半年。比特币开始进入大众视野，被越来越多的商户和个人所认可。比特币在这段时期也受到了政府和媒体的普遍关注。同时，以瑞波币、以太坊为代表的各种竞争币相继产生，比特币等数字货币的价值呈现上升趋势。但随着比特币价格的水涨船高，各类传销币、空气币开始涌现，普通社会大众也卷入数字货币炒作的投机大潮，产生了极大的数字货币泡沫经济。追求炒作、山寨币泛滥成为这一时期的主要特点。

第三个阶段为“理性阶段”，即2017年9月至今。包括中国在内的数个国家相继出台相关规定禁止数字货币的交易及ICO。以比特币为代表的数字货币价格大幅下跌。普通社会大众开始思考数字货币产出的成本收益分析以及数字货币炒作问题，对于数字货币的看法也逐渐趋于理性。

2.数字货币涉及的犯罪风险

数字货币犯罪呈现成本低、追踪难、跨国界的特点，所涉及的犯罪风险也多种多样。

第一，洗钱类犯罪风险。虽然数字货币已经被部分国家纳入了法律监管体系当中，但是在另外一些国家和地区，数字货币是否合法仍未明晰，这些国家的数字货币监管也仍处于空白地带。因此，犯罪人可以在这些国家或地区利用数字货币匿名性、不可追踪的特点，进行洗钱犯罪，而免受政府监管。此外，数字货币作为一种无疆域性的点对点数字支付工具，具有极强的流通性。正是由于其在交易平台流通的便捷性，犯罪人利用数字货币平台交易洗钱成为可能，这一洗钱方式在目前一些案例中已初见端倪，如“国内比特币洗钱第一案：乐酷达公司侵权案”①。

第二，恐怖主义类犯罪风险。数字货币支付产品和服务大多数是匿名交易，为执法追查虚拟货币非法所得带来很大难度。恐怖主义集团通过将非法资产转换成数字货币，然后利用数字货币的匿名性、不可追踪性在不同的国家和地区之间进行隐匿转移来实现恐怖主义融资，逃避政府相关部门的监管。

第三，非法利用计算机信息网络类犯罪风险。犯罪分子利用数字货币交易去中心、匿名化、不可撤销、不可追踪的特点，以数字货币交易为基础搭建网络平台，用来购买黄金、毒品和武器等，如：美国FBI在暗网“Silk Road”中，发现“就可以用比特币结算随意购买枪支弹药、毒品、数据信息等各类违禁品”[16]。

第四，非法集资类犯罪风险。目前大多数国家对于数字货币的融资发行缺乏相应的监管，融资发行程序简单，与IPO相比并不需要拿到相关的证明许可文件。數字货币发行人通过设立虚假或并无实际意义的数字货币发行融资项目，通过“币换币”的方式避开监管，利用科技金融、数字金融等所谓的金融创新来迷惑投资者，混淆理财投资的概念，短时间内吸收大量的公众投资。

第五，其他犯罪风险。数字货币在各国法定货币体系之外开辟了一条新的流通渠道，去中心化、脱离政府监管导致数字货币极易存在犯罪隐患。数字货币所采用的区块链技术在有利于数字货币体系安全稳定运行的同时，也为逃避政府部门监管提供了技术支撑。数字货币匿名交易、跨国交易，还易引发诈骗犯罪、逃税犯罪、逃汇犯罪、贿赂犯罪等多种违法犯罪风险。

二、我国数字货币的监管困境

数字货币的迅猛发展为科技金融发展探索出路的同时，也为犯罪分子利用数字货币进行犯罪提供了机会。近年来，数字货币所涉及的各类风险急剧上升，引起了我国监管部门的高度重视。现阶段，我国对于数字货币监管的两大文件主要是从反洗钱、维护金融秩序和保护投资者权益三大方面入手。一是2013年12月3日，以央行为首的五部委联合出台了《关于防范比特币风险的通知》（以下简称《通知》），这是我国首次以官方文件的形式对数字货币进行监管。《通知》从金融机构和交易平台入手，制定了针对比特币等数字货币的宏观反洗钱框架;二是2017年9月4日，央行牵头的七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》（以下简称《公告》），明确禁止了国内各类代币的融资发行和兑换交易活动，我国数字货币迎来了监管“寒冬”。截至10月31日，比特币中国、火币网等50余家数字货币交易平台相继宣布暂停相关业务，我国场内数字货币交易至此结束。于是，国内数字货币交易逐步转移至日本、美国等允许数字货币交易的国家，数字货币交易平台也推出全球版网站。如，火币全球站、中国比特币海外版等。据调查，目前我国数字货币的交易业务仍在一些地方继续进行，而这种缺乏监管的数字货币交易冲击着我国金融市场的健康稳定运行，也为一些人利用数字货币进行犯罪提供了机会。

（一）现有法律规定滞后

当前，我国的法律体系由法律、行政法规和部门规章所共同建構。但是，由于数字货币作为一种新兴事物，我国的现行法律并没有针对数字货币监管出台相关的专门规定，且以央行为主的监管部门牵头制定的两大文件也存在明显不足。这表现在：

第一，文件规定过于笼统。现阶段关于数字货币监管的文件只有以央行为主的行政主管部门所出台的部门规章。2013年12月，央行等五部委联合出台的《通知》第四条提出应当防范比特币产生的洗钱风险。但是，《通知》仅在第四条进行了宏观的概括性规定，笼统地提出应当将比特币等数字货币纳入反洗钱监管范围，但对于反洗钱的具体措施实施，比如对身份认证、可疑交易筛别、可疑信息上报等如何实施问题并没有做出明确具体的规定，文件缺乏现实操作性。

第二，文件层级较低。我国数字货币交易的日均活跃度、交易总额都位于全球前列，是世界上数字货币的主要活跃市场之一。但是，按照法律位阶来看，《通知》仅仅属于部门规章，相较于其他反洗钱监管文件来看，效力层级较低。而且，作为一种新兴的互联网科技金融产品，我国数字货币的保有量和交易量都较为庞大，仅仅以《通知》这种部门规章的形式来进行规制，“不论是从执行力度还是惩罚强制力上来看，显然都无法满足我国对数字货币交易进行监管和对数字货币犯罪进行打击的需要”[17]。

第三，定义模糊。《通知》的第一条将比特币等数字货币定义为一种虚拟商品。但是在我国现有的法律体系中，从未出现过“虚拟商品”一词。这导致在现有法律体系中，难以找到对数字货币的准确规制依据。一方面，数字货币作为一种数字化的点对点交易工具，在一定程度上具有支付手段的职能。虽然不具有与法定货币等同的地位，但是也不可能单纯地作为普通商品来衡量。另一方面，在二级市场上，数字货币涨跌幅度没有限制，价格波动较大，与股票、期货、期权等金融产品及其金融衍生产品也有较大差异。

（二）交易平台义务缺失

按照我国目前的反洗钱法律体系的规定来看，反洗钱义务的承担主体主要是金融机构和特定的非金融机构。对于其他主体能否成为反洗钱义务的承担主体，我国法律并没有进行明确规定。

第一，主体责任不清。按照《通知》中对比特币性质的规定来看，比特币等数字货币被定义为虚拟商品，那么相对应的数字货币交易平台就成了商品交易平台主体。按照《中华人民共和国反洗钱法》《非金融机构支付服务管理办法》和《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》等法律法规的具体条文来看，数字货币交易平台都不属于上述文件规定的金融机构或特定非金融机构。因此，数字货币交易平台的反洗钱责任并不明晰。

第二，威慑力较低。《通知》对于数字货币交易平台未能有效履行反洗钱义务的后果并没有做出规定，即使参照《反洗钱法》和《非金融机构支付服务管理办法》等反洗钱行政主管部门出台的一系列反洗钱规定来看，规制手段也主要以行政处分、罚金等为主，难以产生有效威慑[18]。

第三，用户信息审核能力不足。一是数字货币交易平台创建初期，尚无有效法律监管，对于用户信息的审核门槛较低甚至无审核;二是由于数字货币去身份性、不可追踪性的特点，导致平台的用户也大多是看重数字货币上述性质的用户，平台为了满足用户流量、交易便利和企业利润的客观需要，也会主动降低用户信息审核的门槛;三是由于数字货币交易平台并无面对面审核的能力，这也导致了平台对用户使用虚假身份信息注册的审核能力较弱。

第四，交易平台义务履行不到位。《通知》中对于数字货币交易平台反洗钱义务的履行规定较为粗疏。在实际操作中数字货币交易平台出于缩减运营成本、吸引用户的考虑，大多会对《通知》第四条关于对用户身份进行识别的规定做狭义理解，即对用户身份识别采用最低的标准。因此，在实际操作中，数字货币交易平台的注册审核较为简单（如上传身份证照片或复印件等），难以有效防范洗钱犯罪活动的发生。

（三）监管执行不到位

现阶段我国数字货币监管主体主要有二：一是中国人民银行的分支机构;二是数字货币交易平台。但是条文规定都较为粗疏，可操作性较差。

第一，操作细则缺失。一是《通知》的第四条提出，“数字货币交易平台应当履行反洗钱义务，及时上报可疑交易并配合央行的反洗钱调查等”。但是数字货币交易平台运行中，当事人履行义务的具体内容、可疑交易的判定标准、信息上报路径及配合调查的程序等操作细则都没有明确，这就进一步导致了该项条文缺乏可操作性[19]。二是《公告》的第一条和第二条规定了防范金融风险和投资者权益保护，但是对于具体的操作仅依照现行工作机制办理，难以适应数字货币这一新兴科技金融产品的具体特点。

第二，授权不明。按照现有条文的规定来看，数字货币交易平台属于商品交易平台，作为私主体，没有法律法规的授权，无权对平台内的数字货币交易做出相应的反洗钱等操作，仅负有监测、报告义务。由于数字货币交易平台无法对可疑交易进行拦截等操作，数字货币交易结算方便、不可追踪、不可回转等特征也导致了难以取得较好反洗钱效果。

第三，责任认定困难。目前，数字货币交易平台运行中，反洗钱内控机制缺失，交易平台如何履行责任，出现违规责任后如何处理等都没有明确规定，造成交易平台在履行反洗钱义务时缺乏统一监管标准，进而导致监管部门难以认定交易平台是否违规。

第四，监管有效性不足。关于数字货币反洗钱监管的内容主要集中于《通知》的第四条规定，但是2017年发布的《公告》明确指出，数字货币交易平台不得提供数字货币交易、清算、结算业务。这就导致了我国的数字货币交易由场内转向场外、由线上转向线下，割裂了国内交易平台作为人民币和数字货币兑换流通的纽带功能。进一步导致《通知》规定的“以交易平台为监管落脚点的数字货币反洗钱监管措施无法实施，严重削弱了对比特币等数字货币进行直接监管的可能性，丧失反洗钱监管有效性”[20]。

（四）调查取证困难

数字货币的产生和交易依赖于网络的特质决定了与数字货币相关的数据也都储存在计算机网络中，這也进一步导致了侦查取证的困难。

第一，身份认定难。数字货币采用匿名式、分布式的电子加密方法，去身份化是数字货币最显著的特征之一。数字货币交易依靠公私密钥和数字证书的验证来确定交易双方信息，“只认证，不认人”的特点在保护用户隐私的同时也给政府的数字货币监管带来了挑战。

第二，数据庞杂。数字货币多采用分布式的通用账本记账，全球所有的交易数据都集中在一个分布式通用账本上。海量的交易数据必然增加了监管部门进行可疑交易识别的技术难度和技术成本。

第三，信息加密躲避监管。数字货币以密码学原理为基础，多采用不同的加密机制，如椭圆曲线加密算法、哈希算法等避开政府监管，政府在对透明数据进行调查时，受制于加密算法的限制，只能查看交易双方钱包地址和交易数额，难以了解进一步的信息，加大了监管部门信息追踪的难度。

第四，电子数据认定困难。数字货币交易完全依赖于计算机网络，犯罪证据也多为电子证据，这就加大了交易的相关电子证据收集、提取和认定的难度。加之，我国现阶段电子证据立法相对落后和司法实践中电子证据认定较难的现状更是严重影响了对数字货币犯罪的打击力度和效果。

（五）在国际合作中缺乏信息交流与统一的监管标准

网络犯罪具有跨国界与跨地域的特征，治理网络犯罪必须加强国际合作。数字货币洗钱犯罪作为网络犯罪也天然地具有上述特征。现阶段，世界各国对数字货币的监管范围、监管力度、监管措施大相径庭。数字货币洗钱等网络犯罪大多涉及跨国犯罪，这给打击犯罪加大了难度。

第一，信息零落。数字货币洗钱犯罪中，不同于传统洗钱犯罪可以通过识别可疑交易、跟踪资金流动链条来追踪洗钱犯罪活动，数字货币交易的信息跨越国界，散落在分布式通用账本的各个角落，这导致为打击传统洗钱犯罪而建立起来的国内、国际信息交流共享机制作用被严重削弱。

第二，行动孤立。一方面，数字货币交易的P2P结构、去中心化特征特定决定了数字货币交易不以任何一个国家或机构主体为中心，数字货币相关犯罪也往往涉及跨国犯罪。这给单一主体国家进行监管增加了难度，甚至会在不同的国家主体之间产生监管摩擦或监管空隙。另一方面，由于账本随时随地都在运行，洗钱者可以随时进行洗钱犯罪活动，而不同国家和主体的行动方式、行动力度也存在差异，这就导致犯罪人可以利用上述特点完成犯罪活动。

第三，监管制度标准差异。数字货币交易跨越时区、跨越国界的特点有利于跨国交易结算、降低交易成本，但是也为数字货币监管带来了严峻挑战。各个不同的交易主体、中介机构可能位于不同的国家和地区，而目前世界上不同的国家由于其自身的经济发展水平、金融监管完备程度等各种因素导致各国对网络洗钱、风险交易监管的标准也各不相同。例如，“德国要求持有一年以上的数字货币要作为个人资产向监管部门备案;美国也有自己的上报备案标准;中国则完全禁止数字货币交易，因此不存在备案记录等制度”[21]。所以说，目前世界各国监管制度的不同标准，严重影响了国际合作的深度和范围。

第四，刑事法律标准不一。各国法律体系的不同导致对犯罪的认定标准存在明显差异。仅就洗钱罪上游犯罪的范围来看，世界范围内就有“一切犯罪立法制”“特定范围犯罪立法制”“单一犯罪立法制”等。该差异进一步导致了打击数字货币洗钱、网络洗钱等跨国犯罪的合作的法律障碍。

三、防范数字货币风险的治理路径

我们已经进入了数字经济时代，由区块链技术而产生的数字货币将会成为价值传递的媒介，资产数字化是未来社会发展的必然趋势。新事物需要有一个完善和接受的过程。“世界各国政府对于比特币的态度由怀疑排斥到纳入监管的同时，对比特币的属性的认识也从投机商品转变为支付交易工具，并出于反洗钱、反恐怖融资、保护消费者等目的逐步将比特币等数字货币纳入法律调整框架”[22]。虽然目前我国完全禁止了数字货币的交易，但是这并不代表我们可以置身事外，拒绝接受国际科技金融创新的影响。因此，“禁止不是杜绝风险的‘万能药’，只有审慎监管、合理引导才是促进科技金融发展，规避风险，服务实体经济的良药”[23]。

（一）完善立法，健全监管体系

日本对数字货币的监管方面有着较为成熟的经验。由日本参议院全体会议通过的《金融结算修正案》于2017年4月1日生效，它标志着日本正式承认数字货币作为合法支付手段的地位。该修正案主要有三方面内容：一是通过法律明确了数字货币的性质及定义，使数字货币的内涵和外延予以明确。二是以日本金融厅（FSA）为监管主体建立了对数字货币交易平台的监管体系，如平台注册许可、客户身份识别、记录留存、内控检查等多项监管措施。三是进一步对《犯罪收益转移预防法案》进行了修订，加强了数字货币的反洗钱监管，规范了数字货币市场的发展。

美国通过了虚拟货币的监管法。美国2017年7月19日通过的《虚拟货币商业统一监管法》系统性地提出了虚拟货币监管的整体框架，内容主要涉及网络安全、消费者权益保护、经营牌照制度和反洗钱监管等多项监管措施。该项法案的出台为美国的虚拟货币的健康规范发展奠定了基础，也意味着美国的虚拟货币监管已经开始进入实质性发展阶段。该项法案主要立法理念有：一是定义灵活，主要强调了虚拟货币的基本特征和通用规范。二是许可经营，追求科技金融创新发展与政府监管的有机平衡。三是综合施策，软硬结合。该项法案的监管措施从多个层次、多个角度对数字货币业务进行了审慎监管和积极引导，对我国的监管探索具有一定的借鉴意义。

与美国、日本等国家相比，我国现阶段对于防范比特币等数字货币的监管相对空白，仅有的规定主要集中于《关于防范比特币风险的通知》中。因此，我国也根据我国数字货币的发展状况和其他国家的治理经验，完善数字货币的相关立法来加强监管，规范数字货币运行。

第一，要明确数字货币的定义和性质。对数字货币进行监管的前提是要对其定义、性质做出界定。综合来看，数字货币应当符合以下要件：一是以特定计算机算法等数字形式记录的财产性价值;二是可以被不特定的人接受作为支付的对价;三是使用电子记账系统进行获取和转移;四是不属于一国及他国的现有法定货币。

第二，要建立数字货币监管框架。尽管数字货币体系参与机构的业务范围和规模不能与现实货币的金融机构和支付机构相比，但也具有一定的相似性。特别是数字货币的业务都在互联网上进行，与现实货币的网络业务关系密切。因此，在参考他国先进治理经验的同时，也可参照我国金融机构的互联网业务进行风险防范，制定相应的管理办法，汲取监管经验。

第三，要对数字货币进行引导与监督。我国数字货币发展历程相对于美国、日本等发达国家而言，起步较晚和经验较少。因此，在数字货币交易业务发展的初级阶段，我国监管部门可以探索建立引导与监督并行的合作型监管机制，加强对数字货币交易平台的业务指导，引导其合法、合规、健康发展。尝试设立用户信息安全、业务风险防范、反洗钱、反恐怖融资等技术的指导、培训和协助机制，提升数字货币交易平台的系统安全性和监管有效性。

（二）增强数字货币交易平台主体责任

明确交易平台的责任，对于交易平台的反洗钱义务设定主要从宏观和微观两个层面进行。

第一，宏观层面。一是指定针对性规定。以数字货币洗钱犯罪为例：应当以《中华人民共和国反洗钱法》架构为中心，修订明晰金融机构的主体范围和责任范围，制定网络洗钱等新兴洗钱犯罪方式的针对性规定，提升法律规定与现实的衔接性。具体来讲，可以将传统金融机构的反洗钱内控机制作为参考框架，进一步建构以央行为中心的多主体洗钱犯罪预防、打击体系，明确职权和义务。二是健全责任承担体系。进一步健全交易平台违规惩罚体系，明确数字货币交易平台违反监管义务的法律责任，增强监管措施对于交易平台的威慑力。具体来说，以刑事责任来补强现有框架下惩治力度的不足，探索建立刑事责任与行政责任相结合的多维度责任承担体系。

第二，微观层面。应当立足于数字货币交易平台的业务特点进行差异化规定：一是平台进行客户实名注册审核时应当建立多维度信息核查制度，不单纯依赖于身份证信息的形式审核。合理优化反洗钱监管资源配置，建立客户信息“风险分级”制度，加强对高风险客户的监测、识别;二是构建可疑交易、大额交易上报制度。根据数字货币交易平台的运营实际，制定合理的信息上报标准，明确上报路径及上报部门，增加在交易平臺实际运营中的可操作性;三是明确交易平台的责任范围。根据交易平台的行业特点和运营实际，明晰交易平台的责任边界和免责事由，避免交易平台职业规范、行业准则与履行监管义务的冲突。确保交易平台的反洗钱责任履行具有针对性、可行性。

（三）细化数字货币运行的监管措施

第一，建立准入许可管理制度。一是单独制定针对性法律规定。对数字货币交易平台运营商的业务资质进行审核，不再单单要求其取得备案证书即可运营。具体而言，可以参照美国纽约州的《比特币牌照法案》，由央行或其授权的数字货币监管部门对申请的数字货币交易平台运营商的技术、资金、合规性等进行审核合格后，颁发运营牌照，以此加强业务准入管理;二是将数字货币纳入现有法律监管体系，如：借鉴德国的监管思路，德国在2013年明确认可比特币的合法性地位，并将其列入官方记账单位。将比特币定义为私人货币，纳入《德国银行法》中金融工具的范畴，从而将比特币等虚拟货币纳入现行法律体系，依照现有的法律进行监管。同时，德国联邦金融管理局于2016年 10 月开始参照传统的互联网金融机构监管办法，为数字货币交易运营企业发放独立的经营和交易许可证。因此，我国也可以根据现有的支付机构管理办法将数字货币交易业务纳入现有金融监管体系，并针对数字货币业务的特有属性，建立数字货币交易机构专项准备金制度等，以确保数字货币交易平台用户的资金安全获得相应的保障。

第二，强化业务检查和执法力度。一是应当出台业务检查实施细则，明晰各监管部门的职责，加强对数字货币交易平台运营商经营行为合法性、合规性的检查与提高执法力度;二是大力发展信息监管技术手段，着力开发依据大数据信息识别、区块链智能合约、人工智能等技术的监管手段，“对各类数字货币经营服务主体的经营行为进行监管，以尽可能地及时发现数字货币交易业务中的各类风险和漏洞，避免数字货币沦为不法分子的犯罪工具”[24];三是加大对数字货币交易平台不履行监管义务或履行监管义务不到位等行为的行政处罚力度。

第三，设立业务分级管理。数字货币的发展是当今全球科技金融进步的产物，也是互联网金融发展的现实趋势。“数字货币全球市场在中国等国家叫停交易后大幅下跌又逐渐回涨（比特币近日回涨到单枚13 960美元，约为历史最高价值的70%），也是对这一事实的佐证”①。因此，我国要尽快恢复数字货币交易并严格进行风险的监管防范。在借鉴他国监管先进经验的同时，可以依照数字货币交易平台涉及的业务类型、范围对数字货币交易业务进行分级管理，如对数字货币上市发行、法币交易、币币交易、大宗交易等不同的业务类型采取不同的监管力度，力争做到在促进市场发展的同时，有效防范风险，保持国内金融市场稳定运行。

第四，明确交易平台义务与执行标准。“根据FATF的指导建议，运用风险为本的防范方法，制定数字货币交易平台反洗钱实施标准。”②一是进行客户尽职调查，在开展业务时，利用可靠、独立的信息数据对客户尽职调查，包括利用第三方数据库数据信息、识别异常网络IP地址、身份证件信息等多种方法综合验证用户身份;二是提交可疑交易报告，建立业务分级与风险分级的对应管理制度，对大额交易业务、偶然交易业务提高风险评级，并按照规定的程序及路径及时上报可疑交易;三是记录保存，对于数字货币交易这种匿名性点对点交易，交易平台应当尽可能保存可识别信息，如“交易主体的已识别身份信息、交易主体公钥、IP地址、交易备注信息、支付方式、交易金额与交易时间”[25]，以尽可能增加追踪违法交易的可能性。

第五，建立信息流转与交流机制。一是加强行业间信息交流。数字货币风险信息共享很大程度上是依赖数字货币交易平台交易来进行的，这就导致用户信息、交易信息等主要保存在各个交易平台运营商手中，通过行业内信息交流，完善身份识别、风险评估、可疑交易筛选，进一步提升各数字货币交易平台对监管措施的执行能力;二是拓宽监管维度。目前我国的反洗钱监测中心作为网络监管的核心力量，应当进一步加强与数字交易平台之前的信息交换与共享。最大限度地获取洗钱可疑信息和风险指标，提升防范能力并指导数字货币交易平台的反洗钱实践;三是防范信息泄露，建立健全数据保护机制。信息共享必然会导致信息的流转与汇总，在这一过程中由于信息接收主体的增加也将导致数据信息泄露的风险增加。因此，为保证共享监管信息的合理与安全使用，我国应当建立健全信息分级使用、安全保护以及泄密问责等机制，以防范信息泄露风险[26]。

（四）提升数字货币犯罪的调查取证能力

第一，侦查队伍专业化。数字货币犯罪的侦查不仅涉及电子证据问题，还涉及密码学、大数据分析和区块链等多种前沿技术问题。这就要求“提升侦查人员的专业技能、树风险意识和情报意识、加强证据收集分析和研判的能力”[27]。

第二，完善技术监管。在现阶段来看，传统犯罪与网络融合的犯罪趋势愈发明显，及时更新侦查技术，开发犯罪大数据分析平台、网络监管分析平台、信息共享交流平台以及沙箱监管模型等[28]。这不仅对于数字货币洗钱等网络洗钱犯罪具有意义，对于整个网络犯罪的防范、打击也具有现实意义。

第三，强化电子证据有效化利用。开发电子数据收集、固定、流转、恢复平台。通过技术手段，对相关犯罪电子数据证据及时收集、有效转化，通过有效的平台体系对有瑕疵、有缺陷的證据采取技术手段进行恢复并严格证据流转程序，确保证据在诉讼中的可用性[29]。

第四，网上网下同时发力。侦查机关应当建立与互联网犯罪监测机构、数字货币交易平台的长效合作。对相关犯罪的信息发掘、有效调查、及时取证和资金冻结等深化合作。网上网下共同发力，切断上游犯罪和数字货币犯罪危害结果发生的犯罪链条，做到综合施策、有效打击。

（五）在国际合作中加强信息共享与监管标准的制定

第一，推动数字货币监管的国际交流与合作。在数字时代，万物互联互通将全球变为“地球村”，以数字货币为基础的科技金融必然是开放的和全球的。一是构建合作框架。因为数字货币犯罪往往涉及跨国犯罪，而跨国犯罪又必然涉及多个监管国家，这就导致有可能出现监管摩擦或者监管空隙。因此，我国应着力加强信息交流共享与双边、多边司法合作，减少管辖权冲突，构建证据交换、证据互认、引渡等相关问题的合作架构;二是加强实务交流。吸收别国的先进治理经验和侦防技术，提升我国对于数字货币交易监控、筛别、追踪的能力;三是提升国际合作深度，做好证据互认和犯罪引渡工作;四是发挥国际组织的协调作用，“顺畅数字货币洗钱犯罪等跨国犯罪的侦防流程，提升联合打击能力”[30];五是开展学术交流，共享研究成果，为防范数字货币风险、打击数字货币相关犯罪提供理论支撑与方向引导，共同应对网络空间安全风险。

第二，推动建立全球统一的数字货币监管的规则与标准。数字货币的交易方式和监管方式的差异，增加了各国监管数字货币运行和打击相关犯罪的难度。因此，要规范交易和打击各种交易中的犯罪行为，必须推动建立全球统一的数字货币监管标准。一是要探索建立统一情报信息共享机制。在数字时代，世界各国“在数字货币监管框架、犯罪数据交流与应对数字货币反洗钱、反恐怖融资等方面面临着共同的问题[31]。因此，探索建立统一情报信息共享机制非常重要;二是要探索建立全球统一的数字货币监管标准。要发挥国际组织的作用，立足于TATF和G20等国际组织的平台，探索制定并推行统一数字货币监管的国际规则和统一的监管标准，以保障世界各国采取更加统一的行动来防范数字货币风险，推动以数字货币为中心的科技金融的创新发展。

四、结论

在科技金融创新大发展的时代背景下，数字货币的出现成为必然趋势。“数字货币作为科技金融创新性产物，具有其独特的优势和便利性。”[32]虽然，当前我国暂时停止了数字货币的交易，也在一定程度上防范了数字货币带来的法律风险。但是，这样的监管政策同样也阻碍了金融创新，违背了科技金融的发展规律。因此，我国应该重新思考现有数字货币监管政策的合理性，在借鉴别国有益监管经验的基础上，秉着“既不阻碍市场创新，又能纠正市场失灵，促进市场健康发展”的金融监管原则[33]。逐步在数字货币的市场准入、交易监管以及犯罪应对等方面健全法律法规，形成网络安全战略思想指导下的中国特色数字货币监管体系。防范数字货币带来的金融风险、社会风险和犯罪风险，以适应科技金融创新和发展的需求，并进一步引导和促进科技金融创新市场的稳健发展。

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